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清華大學(xué)張希良：從強(qiáng)度到總量，碳市場(chǎng)如何助力轉(zhuǎn)軌

來(lái)源：《能源評(píng)論》雜志 時(shí)間：2026-07-03 10:07

　　自2021年7月16日正式啟動(dòng)交易以來(lái)，截至2026年7月，全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)已運(yùn)行?近五年，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。

　　與此同時(shí)，“十五五”規(guī)劃綱要正式將單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）二氧化碳排放降低17%列為約束性指標(biāo)，碳排放雙控制度全面落地。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)的《碳達(dá)峰碳中和綜合評(píng)價(jià)考核辦法》明確提出，我國(guó)非化石能源消費(fèi)占比需要從2025年的21.7%提升至2030年的25%。

　　全國(guó)碳市場(chǎng)在這個(gè)新的制度框架中應(yīng)該扮演什么角色？它和行政考核之間如何協(xié)同發(fā)力？這些問(wèn)題不僅關(guān)系到碳市場(chǎng)本身的健康發(fā)展，也關(guān)系到國(guó)家碳減排目標(biāo)能否低成本、高效率地實(shí)現(xiàn)。

　　碳市場(chǎng)的先導(dǎo)作用：

　　從能耗雙控到碳排放雙控的橋梁

　　我國(guó)正在經(jīng)歷從能耗總量和強(qiáng)度雙控向碳排放總量和強(qiáng)度雙控的轉(zhuǎn)軌。這不是簡(jiǎn)單的指標(biāo)替換，而是整個(gè)治理體系的變革。在這個(gè)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，碳市場(chǎng)可發(fā)揮先導(dǎo)作用。

　　目前，發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉四個(gè)行業(yè)占全國(guó)碳排放的約60%，減排貢獻(xiàn)率預(yù)計(jì)可達(dá)70%，對(duì)碳排放強(qiáng)度下降形成有力支撐。這些數(shù)據(jù)表明，碳市場(chǎng)已具備在雙控轉(zhuǎn)軌中承擔(dān)先導(dǎo)職能的基礎(chǔ)條件。

　　這種先導(dǎo)作用體現(xiàn)在形式與實(shí)質(zhì)兩個(gè)層面。從形式層面看，碳市場(chǎng)推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)體系從能效標(biāo)準(zhǔn)向行業(yè)碳排放基準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。過(guò)去，能耗雙控依托能源統(tǒng)計(jì)核算報(bào)告體系，而碳排放雙控需要更加精準(zhǔn)的監(jiān)測(cè)、報(bào)告與核查機(jī)制（MRV）體系。預(yù)計(jì)到“十五五”末，全國(guó)碳市場(chǎng)將覆蓋約6000家重點(diǎn)排放企業(yè)，率先建立碳排放精準(zhǔn)MRV體系，為全面實(shí)施碳排放雙控奠定基礎(chǔ)。這意味著碳市場(chǎng)不僅是一個(gè)交易場(chǎng)所，更是建立全國(guó)碳排放數(shù)據(jù)治理體系的重要平臺(tái)。企業(yè)層面，碳排放核算從燃料消耗量折算轉(zhuǎn)向?qū)崪y(cè)與因子法結(jié)合，數(shù)據(jù)質(zhì)量逐年提升。來(lái)自生態(tài)環(huán)境部的數(shù)據(jù)顯示，2025年企業(yè)溫室氣體排放報(bào)告的核查不符合項(xiàng)目的數(shù)量同比減少了約24%，地方生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)審核發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的數(shù)量較去年減少了約30%。這說(shuō)明，碳市場(chǎng)正在重塑企業(yè)的碳排放數(shù)據(jù)管理能力。

　　從實(shí)質(zhì)貢獻(xiàn)看，碳市場(chǎng)是低成本減排的政策工具。清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所團(tuán)隊(duì)的研究顯示，在“十五五”期間推進(jìn)碳市場(chǎng)建設(shè)，可為國(guó)家節(jié)省約50%的減排成本。對(duì)于發(fā)電、鋼鐵、水泥、鋁冶煉這四個(gè)易于管控的行業(yè)，在實(shí)現(xiàn)碳排放強(qiáng)度下降17%目標(biāo)的過(guò)程中，其減排量貢獻(xiàn)預(yù)計(jì)達(dá)到70%。碳市場(chǎng)通過(guò)配額分配形成激勵(lì)約束，2024年單位發(fā)電量二氧化碳排放較2018年下降10.8%，2020年至2024年累計(jì)降低減排成本405億至481億元。560家發(fā)電企業(yè)通過(guò)技改實(shí)現(xiàn)配額盈余，累計(jì)盈余5885萬(wàn)噸，產(chǎn)生效益約40億元。這些數(shù)字說(shuō)明，碳市場(chǎng)已經(jīng)產(chǎn)生了真實(shí)的減排效果和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)。

　　碳市場(chǎng)要真正發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于碳定價(jià)機(jī)制有效運(yùn)行。如果能夠很好地發(fā)揮作用，價(jià)值發(fā)現(xiàn)功能將更好體現(xiàn)，碳價(jià)水平也會(huì)趨于合理。當(dāng)前全國(guó)碳市場(chǎng)碳價(jià)有一定幅度的波動(dòng)，隨著鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業(yè)逐步收緊配額，碳價(jià)將向反映真實(shí)減排成本的區(qū)間靠攏。對(duì)于新納入的行業(yè)，2024年度配額基于經(jīng)核查的實(shí)際碳排放量等量分配，所有企業(yè)均無(wú)配額缺口；2025年和2026年度的配額采用碳排放強(qiáng)度控制的思路分配，企業(yè)所獲得的配額數(shù)量與產(chǎn)能產(chǎn)出掛鉤，行業(yè)整體配額盈虧基本平衡。這種漸進(jìn)式設(shè)計(jì)既避免了短期內(nèi)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)造成沖擊，又為企業(yè)樹(shù)立了排碳有成本、減碳有收益的預(yù)期。

　　破解考核難題：

　　把地方考核與全國(guó)碳排放核算分開(kāi)

　　在新的考核制度安排下，必須解決一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題：基于市場(chǎng)的碳交易與基于行政的地方目標(biāo)分解考核如何協(xié)調(diào)？基于市場(chǎng)的政策工具怎么和行政措施進(jìn)行對(duì)接？如果做不好，可能影響國(guó)家統(tǒng)一大市場(chǎng)的建設(shè)。

　　當(dāng)前面臨的主要挑戰(zhàn)是，若地方考核簡(jiǎn)單將國(guó)家目標(biāo)分解至地方，且未合理處理配額買(mǎi)賣(mài)帶來(lái)的排放歸屬問(wèn)題，將嚴(yán)重阻礙配額自由流動(dòng)，削弱全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的效率。具體而言，潛在風(fēng)險(xiǎn)體現(xiàn)在兩個(gè)層面。一是買(mǎi)入配額省份的顧慮。如果在實(shí)現(xiàn)碳排放目標(biāo)的過(guò)程中，買(mǎi)入的指標(biāo)不算本省減排目標(biāo)的貢獻(xiàn)，地方政府和企業(yè)參與交易的積極性就會(huì)受挫。二是賣(mài)出配額省份的困境。如果凈賣(mài)出配額省份在考核時(shí)不把賣(mài)出部分計(jì)入減排貢獻(xiàn)，反而將碳排放加回去，碳市場(chǎng)效率的發(fā)揮將大打折扣。長(zhǎng)此以往，省間的碳市場(chǎng)可能無(wú)法交易。我們國(guó)家未來(lái)的碳市場(chǎng)若出現(xiàn)條塊分割的情況，將大大降低碳市場(chǎng)效率。這與建立全國(guó)統(tǒng)一碳市場(chǎng)的政策大方向相矛盾。

　　解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵在于，設(shè)計(jì)地方考核制度時(shí)，一定要把考核安排和國(guó)家碳排放的實(shí)際核算分開(kāi)。需要強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家層面的排放核算，是為了完成中國(guó)對(duì)國(guó)際社會(huì)的自主貢獻(xiàn)承諾，地方考核是國(guó)內(nèi)管理手段。這是兩件事，可以分開(kāi)處理。在考核時(shí)，凈配額買(mǎi)入省份應(yīng)將其買(mǎi)入量計(jì)入減排努力，凈賣(mài)出省份則不應(yīng)在實(shí)際排放總量上補(bǔ)加賣(mài)出量，即不搞所謂避免重復(fù)計(jì)算的加減。這樣既能保護(hù)地方政府和企業(yè)的交易積極性，又能解決政府和企業(yè)之間的利益沖突，也可以避免碳市場(chǎng)建設(shè)和考核行政管理措施之間的矛盾。

　　短期來(lái)看，“十五五”期間可以采取過(guò)渡性措施，避免對(duì)買(mǎi)入或賣(mài)出配額省份進(jìn)行簡(jiǎn)單的加減懲罰。長(zhǎng)期來(lái)看，可借鑒歐盟碳排放交易體系的經(jīng)驗(yàn)，逐步不再將全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的碳排放量納入地方考核分解范圍，建立獨(dú)立的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。建議分兩步走：第一步在“十五五”期間，考核時(shí)賣(mài)出配額不增加考核排放量，買(mǎi)入配額不減少考核排放量，避免直接沖突；第二步到“十六五”時(shí)期，將碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)的碳排放從地方目標(biāo)分解中剝離，由市場(chǎng)機(jī)制獨(dú)立承擔(dān)減排責(zé)任。這種安排既考慮了當(dāng)前政策銜接的緊迫性，又為未來(lái)制度成熟預(yù)留了空間。

　　從強(qiáng)度控制邁向總量控制：

　　碳市場(chǎng)與“雙碳”考核的長(zhǎng)效銜接

　　“十五五”時(shí)期，我國(guó)實(shí)施以強(qiáng)度控制為主、總量控制為輔的碳排放雙控制度。全國(guó)碳市場(chǎng)目前也采用基于強(qiáng)度控制的思路分配配額，不對(duì)配額總量預(yù)設(shè)上限，這與我國(guó)碳排放總量尚未達(dá)峰的發(fā)展階段相適應(yīng)。但考慮到當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，這種分配方式需要逐步向更加嚴(yán)格的機(jī)制過(guò)渡。

　　生態(tài)環(huán)境部已明確，自2027年起逐步開(kāi)展總量控制，穩(wěn)步推進(jìn)有償分配，建立一級(jí)市場(chǎng)拍賣(mài)機(jī)制，引導(dǎo)價(jià)格合理形成。2027年以后進(jìn)入深化完善階段，政策法規(guī)體系更加完善，配額分配方法更加科學(xué)精準(zhǔn)，建立預(yù)期明確、公開(kāi)透明的行業(yè)配額總量逐步適度收緊機(jī)制。這意味著碳市場(chǎng)將在“十五五”末期完成從強(qiáng)度控制向絕對(duì)總量控制的轉(zhuǎn)軌，與“雙碳”考核制度的總量控制方向形成呼應(yīng)。

　　碳市場(chǎng)與“雙碳”考核的銜接，還需要在主體多元化和市場(chǎng)活力方面持續(xù)發(fā)力。目前碳市場(chǎng)交易呈現(xiàn)明顯的波動(dòng)特征，峰值集中在年底履約期，2024年第四季度交易量約占全年的50%。雖然集中度較以往有所改善，但仍需進(jìn)一步均衡。下一步應(yīng)積極推進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、投資機(jī)構(gòu)入市交易，豐富市場(chǎng)參與者結(jié)構(gòu)，發(fā)展碳金融產(chǎn)品，加強(qiáng)一線監(jiān)管職能，完善信息披露制度，涵蓋排放、履約、交易、質(zhì)押等信息，減少信息不對(duì)稱(chēng)。同時(shí)培育核查核算、咨詢(xún)、交易中介等服務(wù)機(jī)構(gòu)，為市場(chǎng)繁榮提供支撐。

　　在國(guó)際層面，碳市場(chǎng)建設(shè)需要與全球碳定價(jià)機(jī)制接軌。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制實(shí)施后，碳足跡核算和綠電認(rèn)證成為國(guó)際貿(mào)易新門(mén)檻。全國(guó)碳市場(chǎng)覆蓋行業(yè)擴(kuò)大至鋼鐵、水泥、鋁冶煉，正是應(yīng)對(duì)這一外部壓力的重要舉措。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制加快落后產(chǎn)能淘汰，促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用，推動(dòng)高排放行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，既能降低國(guó)內(nèi)減排成本，又能提升我國(guó)在國(guó)際氣候治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)。

　　全國(guó)碳市場(chǎng)從發(fā)電行業(yè)起步，到覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉，再到未來(lái)納入化工、石化、造紙、民航，最終將管控全國(guó)約80%的溫室氣體排放。這一擴(kuò)容路徑與碳排放雙控考核的擴(kuò)圍節(jié)奏相互匹配。碳市場(chǎng)作為低成本減排工具，其核心價(jià)值在于用市場(chǎng)信號(hào)引導(dǎo)資源配置，而“雙碳”考核則提供行政約束力，兩者結(jié)合才能形成有效的政策合力。在“十五五”這一關(guān)鍵窗口期，碳市場(chǎng)不僅要完成行業(yè)擴(kuò)圍和數(shù)據(jù)質(zhì)量提升，更要在制度設(shè)計(jì)上為“十六五”時(shí)期的總量控制階段做好準(zhǔn)備，確保如期實(shí)現(xiàn)2030年前碳達(dá)峰目標(biāo)和2035年國(guó)家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)。

　?。?span style="font-family: 微軟雅黑, "Microsoft YaHei"; font-size: 16px; margin-bottom: 10px; line-height: 2em;">張希良 翁玉艷 作者分別系清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)、中國(guó)環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)碳排放交易專(zhuān)業(yè)委員會(huì)主任，清華大學(xué)能源環(huán)境經(jīng)濟(jì)研究所副研究員）

　　責(zé)任編輯：江蓬新