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能源高質(zhì)量發(fā)展專家談 |《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》解讀之一

來源：國家能源局 時間：2026-08-13 11:32

錨定大勢聚力轉(zhuǎn)型 推動煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

——《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》解讀

煤炭工業(yè)規(guī)劃設(shè)計研究院黨委書記、董事長 汪有剛

　　“十五五”時期是我國基本實(shí)現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化夯實(shí)基礎(chǔ)、全面發(fā)力的關(guān)鍵時期，煤炭作為我國基礎(chǔ)能源和重要工業(yè)原料，在保障國家能源安全、支撐經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展中具有不可替代的戰(zhàn)略地位。近日，《煤炭工業(yè)發(fā)展“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）正式印發(fā)，系統(tǒng)回答了新時期煤炭產(chǎn)業(yè)如何統(tǒng)籌供應(yīng)保障與低碳轉(zhuǎn)型、如何培育和發(fā)展煤炭領(lǐng)域新質(zhì)生產(chǎn)力、如何推動實(shí)現(xiàn)煤炭消費(fèi)達(dá)峰等核心命題，是指導(dǎo)煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的行動指南，需要全行業(yè)深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會，認(rèn)真貫徹落實(shí)。

　　一、審時度勢、精準(zhǔn)研判：深刻洞悉“十五五”煤炭發(fā)展的時代大勢與戰(zhàn)略使命

　　世界百年變局加速演進(jìn)，全球能源格局深度重塑，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)伴隨新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展加速變革，煤炭行業(yè)進(jìn)入轉(zhuǎn)型發(fā)展最為關(guān)鍵的“窗口期”。

　　從國家能源安全維度看，國際地緣沖突持續(xù)擾動全球能源產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，油氣、礦產(chǎn)進(jìn)口不確定性顯著上升，能源自主可控成為國家治理重中之重。我國“富煤、貧油、少氣”的能源資源稟賦特征難以改變，風(fēng)光出力間歇性、波動性難題尚未完全破解，新型電力系統(tǒng)穩(wěn)定運(yùn)行離不開傳統(tǒng)能源兜底支撐?！笆逦濉睍r期我國經(jīng)濟(jì)還將保持平穩(wěn)增長，用能需求仍然保持一定增速，煤炭作為基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)能源，必須持續(xù)發(fā)揮好“壓艙石”和“穩(wěn)定器”作用。

　　從綠色轉(zhuǎn)型全局維度看，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全面綠色轉(zhuǎn)型大勢所趨，倒逼煤炭行業(yè)實(shí)施全方位深層次變革。對標(biāo)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，未來五年煤炭消費(fèi)將迎來達(dá)峰的關(guān)鍵時期。能耗與碳排放雙控機(jī)制持續(xù)深化，生態(tài)、水資源、土地管控約束持續(xù)收緊，粗放開采、高耗低效、規(guī)模擴(kuò)張的老路難以為繼。新能源和可再生能源加速規(guī)?；季?，儲能、特高壓技術(shù)迭代提速，能源替代節(jié)奏持續(xù)加快。煤炭行業(yè)必須堅(jiān)持“先立后破、統(tǒng)籌兼顧”的原則，在穩(wěn)總量、優(yōu)存量、控增量基礎(chǔ)上統(tǒng)籌清潔開發(fā)、高效轉(zhuǎn)化、低碳轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)能源保供、綠色降碳、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相協(xié)調(diào)。

　　從產(chǎn)業(yè)升級變革維度看，新質(zhì)生產(chǎn)力全面賦能煤炭產(chǎn)業(yè)，推動煤炭由傳統(tǒng)采煤向綜合能源業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變。數(shù)字技術(shù)、人工智能、低碳技術(shù)與煤炭產(chǎn)業(yè)深度協(xié)同，智能開采、“煤新融合”、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等新模式新業(yè)態(tài)加速落地。人力密集、資源消耗、規(guī)模擴(kuò)張的舊路徑已不可持續(xù)，科技創(chuàng)新引領(lǐng)的質(zhì)量、效率、動力變革正在成為行業(yè)主線，長期困擾行業(yè)的安全環(huán)保、人才保障、產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等問題正在通過系統(tǒng)性改革、全鏈條升級加以破解。

　　從區(qū)域空間布局維度看，資源開發(fā)與生態(tài)協(xié)同成為必然，要求煤炭生產(chǎn)力空間布局加快重構(gòu)。黃河流域生態(tài)保護(hù)等區(qū)域重大戰(zhàn)略縱深推進(jìn)，煤炭開發(fā)面臨更嚴(yán)格的生態(tài)、水資源、土地管控要求。東部老礦區(qū)資源逐步枯竭、開采條件惡化，要有序退出；晉陜蒙新等西部主產(chǎn)區(qū)資源稟賦優(yōu)、開發(fā)潛力足、生態(tài)承載適配性強(qiáng)，成為全國保供核心承載區(qū)?！笆逦濉睍r期，需順應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)律，優(yōu)化產(chǎn)能空間排布，推動優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能集聚，實(shí)現(xiàn)資源開發(fā)與綠色發(fā)展雙向協(xié)同。

　　二、守正創(chuàng)新、提質(zhì)賦能：深入理解“十五五”煤炭規(guī)劃的核心亮點(diǎn)與創(chuàng)新理念

　　《規(guī)劃》立足新形勢新要求，在戰(zhàn)略定位、轉(zhuǎn)型邏輯、發(fā)展模式、空間布局、行業(yè)治理五大維度實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性創(chuàng)新。

　　一是戰(zhàn)略定位迭代升級。《規(guī)劃》跳出煤炭看煤炭，立足新型能源體系建設(shè)全局，首次完整明確了煤炭的基礎(chǔ)保障和系統(tǒng)調(diào)節(jié)新定位。一方面堅(jiān)守能源保供使命，穩(wěn)定保障工業(yè)用電、民生采暖、頂峰應(yīng)急剛性用能；另一方面釋放煤炭原料化潛力，依托煤制油氣、煤基新材料、精細(xì)化工補(bǔ)齊國內(nèi)高端化工原料、戰(zhàn)略油氣供給短板，推動煤炭從燃料向燃料和原料并重轉(zhuǎn)變。

　　二是轉(zhuǎn)型邏輯科學(xué)優(yōu)化。《規(guī)劃》堅(jiān)持“先立后破”，提出“十五五”煤炭消費(fèi)進(jìn)入達(dá)峰平臺期，通過嚴(yán)控總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌平衡了能源安全與低碳轉(zhuǎn)型、存量發(fā)展與增量管控、區(qū)域集聚與全域均衡、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)四重關(guān)系。

　　三是產(chǎn)業(yè)模式全面革新。《規(guī)劃》描繪了智能為核、綠色為脈、多能共生的煤炭發(fā)展全新業(yè)態(tài)，將智能化作為產(chǎn)業(yè)升級的第一引擎，綠色低碳貫穿全產(chǎn)業(yè)鏈，創(chuàng)新提出煤炭與新能源融合發(fā)展模式，在建設(shè)、生產(chǎn)、加工、儲運(yùn)、使用全過程部署安排了綠色低碳發(fā)展相關(guān)任務(wù)，加快推動煤炭產(chǎn)業(yè)向綠向新發(fā)展。

　　四是空間布局集聚提效。《規(guī)劃》結(jié)合全國資源稟賦與區(qū)域生態(tài)承載力，引導(dǎo)產(chǎn)能向資源優(yōu)、配套全、生態(tài)承載強(qiáng)、外運(yùn)通暢的優(yōu)勢區(qū)域集中，重點(diǎn)建設(shè)山西、蒙西、蒙東、陜北、新疆五大煤炭供應(yīng)保障基地，通過集約化、規(guī)?；F(xiàn)代化集群開發(fā)，持續(xù)提升產(chǎn)業(yè)集中度與全域保供能力。

　　五是治理體系閉環(huán)完善。《規(guī)劃》推動行業(yè)治理制度化、規(guī)范化、數(shù)字化升級，健全完善了煤炭行業(yè)管理相關(guān)制度要求，建立了產(chǎn)業(yè)全生命周期精細(xì)化管控機(jī)制，推動提升行業(yè)治理現(xiàn)代化水平。

　　三、聚焦重點(diǎn)、精準(zhǔn)發(fā)力：系統(tǒng)推進(jìn)“十五五”煤炭工業(yè)高質(zhì)量發(fā)展

　　《規(guī)劃》圍繞構(gòu)建現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，系統(tǒng)布局九大任務(wù)，配套五個專項(xiàng)工程，具備極強(qiáng)的系統(tǒng)性、指導(dǎo)性、操作性。

　　——優(yōu)化煤炭開發(fā)空間布局，構(gòu)建梯級協(xié)同、分區(qū)管控的保供新格局。統(tǒng)籌資源、市場、運(yùn)輸、生態(tài)四大約束，按照“加快發(fā)展西部、穩(wěn)定東中部”原則，鞏固優(yōu)化東中西梯級開發(fā)格局，重點(diǎn)打造五大國家級煤炭供應(yīng)保障基地，因地制宜布局大型智能礦井集群，集中釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能。構(gòu)建黃河流域、長江經(jīng)濟(jì)帶采煤區(qū)域差異化開發(fā)策略，完善煤炭跨區(qū)調(diào)運(yùn)格局，優(yōu)化煤炭運(yùn)輸流向。

　　——加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，堅(jiān)持先立后破，推動先進(jìn)產(chǎn)能比重提升。新建礦井統(tǒng)一按照智能化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)，推行“一井一面、一井兩面”高效開拓模式，同步配套智能化選煤廠；以市場化、法治化手段推動落后無效產(chǎn)能有序退出，同步做好職工安置、債務(wù)化解、生態(tài)修復(fù)等配套工作。針對深部煤炭資源開采作出專項(xiàng)部署，分類做好科學(xué)開發(fā)。

　　——健全產(chǎn)供儲銷協(xié)同體系，全面提升應(yīng)急保障能力。從生產(chǎn)、運(yùn)輸、儲備、應(yīng)急等方面搭建完整保供體系。常態(tài)化優(yōu)化采掘接續(xù)，建立跨省區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)煤省份協(xié)同生產(chǎn)調(diào)度機(jī)制，壓實(shí)電煤中長期合同簽約履約監(jiān)管責(zé)任。首次提出統(tǒng)籌產(chǎn)品、產(chǎn)能、礦產(chǎn)地三類儲備協(xié)同推進(jìn)，重點(diǎn)推動大型煤礦建設(shè)產(chǎn)能儲備，有序開展礦產(chǎn)地資源儲備，提升煤炭生產(chǎn)彈性。完善電廠、流通企業(yè)常態(tài)化庫存制度，建立煤炭供應(yīng)安全風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，定期開展儲備礦井彈性生產(chǎn)演練，提升極端情況下“平急轉(zhuǎn)換”快速保供能力。

　　——推動煤礦智能化迭代升級，以“人工智能+”重塑生產(chǎn)組織模式。深入實(shí)施“人工智能+煤炭”專項(xiàng)行動，覆蓋勘探、建設(shè)、生產(chǎn)、安全、運(yùn)維全場景智能化升級。井工煤礦聚焦智能掘進(jìn)、智能綜采兩大核心環(huán)節(jié)，突破高精度地質(zhì)建模、掘支一體化、自適應(yīng)截割、跟機(jī)移架等關(guān)鍵技術(shù)，實(shí)現(xiàn)工作面少人、無人常態(tài)化運(yùn)行；露天礦推進(jìn)挖掘機(jī)、無人駕駛卡車編組協(xié)同作業(yè)；智能洗選實(shí)現(xiàn)分選全過程自主決策。完善全國統(tǒng)一煤礦智能化標(biāo)準(zhǔn)體系，建立專業(yè)運(yùn)維機(jī)構(gòu)與常態(tài)化評價機(jī)制，解決“重建設(shè)、輕運(yùn)維、運(yùn)行效率低”痛點(diǎn)。

　　——全面推進(jìn)煤炭綠色低碳轉(zhuǎn)型，構(gòu)建全鏈條低碳開發(fā)體系。加快推廣應(yīng)用充填開采、保水開采等綠色開采技術(shù)，分級處理循環(huán)利用礦井水，推進(jìn)煤矸石減量化、資源化回填，提高煤系共伴生礦產(chǎn)綜合利用率。強(qiáng)化全流程節(jié)能降碳，優(yōu)化井下開拓布局，推廣變頻節(jié)能裝備、余熱余壓綜合利用。做大煤層氣產(chǎn)業(yè)，鞏固沁水、鄂爾多斯東部兩大煤層氣基地，分層分類開發(fā)淺層、中層、深層煤層氣，井上井下聯(lián)合抽采瓦斯，分濃度實(shí)現(xiàn)發(fā)電、供熱、提純外送，穩(wěn)步推進(jìn)甲烷控排。推動煤與新能源深度融合，盤活采煤沉陷區(qū)、礦區(qū)工業(yè)場地建設(shè)光伏、風(fēng)電，打造源網(wǎng)荷儲一體化智能微電網(wǎng)。

　　——提升煤炭清潔高效利用水平，推動煤炭向高價值產(chǎn)品攀升。持續(xù)推進(jìn)煤炭清潔替代，加快關(guān)停低效燃煤鍋爐、工業(yè)窯爐，推廣電力、余熱、可再生能源供熱，嚴(yán)控散煤消費(fèi)，在鋼鐵、建材行業(yè)推廣電加熱工藝。實(shí)施洗選能力增優(yōu)汰劣工程，新建、改造選煤廠達(dá)到行業(yè)標(biāo)桿水平，提升原煤入選率。推動煤電低碳升級，實(shí)施節(jié)能降碳、靈活性改造，耦合新能源、儲能設(shè)施，提升煤電調(diào)峰支撐能力。有序布局鄂爾多斯、榆林、新疆準(zhǔn)東等煤制油氣戰(zhàn)略基地，推進(jìn)煤制芳烴、煤基可降解材料產(chǎn)業(yè)化，延伸高附加值低碳產(chǎn)業(yè)鏈。

　　——強(qiáng)化煤炭科技創(chuàng)新支撐，攻克行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)裝備。依托國家科技重大專項(xiàng)，搭建“企業(yè)主體、院所協(xié)同、高校支撐”創(chuàng)新體系。圍繞深部災(zāi)害防控、透明地質(zhì)保障、CCUS、富油煤高效熱解、礦山AI大模型等方向開展基礎(chǔ)研究；突破千米豎井掘進(jìn)裝備、露天智能采剝成套設(shè)備、干法智能分選裝備、瓦斯智能抽采系統(tǒng)等“卡脖子”裝備研發(fā)，推動首臺套重大技術(shù)裝備落地應(yīng)用。優(yōu)化煤炭相關(guān)學(xué)科建設(shè)，培育跨智能、化工、新能源領(lǐng)域復(fù)合型人才，引導(dǎo)金融資源向煤炭科技創(chuàng)新領(lǐng)域傾斜。

　　——筑牢安全生產(chǎn)根基，構(gòu)建事前預(yù)防為主的安全治理體系。堅(jiān)持人民至上、生命至上，推動安全治理從事后處置向事前風(fēng)險防控轉(zhuǎn)變。壓實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任，完善風(fēng)險分級管控、隱患排查雙重預(yù)防機(jī)制，強(qiáng)化隱蔽致災(zāi)因素動態(tài)普查，分區(qū)治理瓦斯、沖擊地壓、水害、邊坡等重大災(zāi)害，淘汰高風(fēng)險落后工藝裝備。完善煤礦職業(yè)健康防護(hù)體系，管控粉塵、高溫等職業(yè)病危害因素。健全多層級監(jiān)管監(jiān)察與應(yīng)急救援體系，常態(tài)化開展實(shí)戰(zhàn)化應(yīng)急演練，堅(jiān)決遏制重特大安全事故。

　　——提升行業(yè)現(xiàn)代化治理能力，不斷提升煤炭市場化水平。完善全國統(tǒng)一煤炭交易市場，標(biāo)準(zhǔn)化電煤中長期合同，優(yōu)化煤炭價格區(qū)間調(diào)控機(jī)制；加快《中華人民共和國煤炭法》修訂，完善煤炭行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系，強(qiáng)化礦區(qū)總體規(guī)劃、產(chǎn)能一本賬、礦井關(guān)閉退出全生命周期臺賬管理，多部門協(xié)同打擊超產(chǎn)、違規(guī)建設(shè)行為；深化國資國企改革，支持煤電、煤化、煤新能源企業(yè)重組整合，培育綜合能源服務(wù)商，保障民營企業(yè)公平參與；統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩種資源，穩(wěn)定煤炭進(jìn)口渠道，輸出綠色智能礦山技術(shù)服務(wù)。

　　站在新的歷史坐標(biāo)上，煤炭行業(yè)必須主動識變、應(yīng)變、求變，牢牢把握時代發(fā)展大勢，堅(jiān)守能源安全初心使命，錨定智能化、綠色化、融合化轉(zhuǎn)型之路，以科技創(chuàng)新賦能產(chǎn)業(yè)升級，以系統(tǒng)治理保障長效發(fā)展，加快構(gòu)建布局協(xié)同優(yōu)化、供應(yīng)安全穩(wěn)定、開發(fā)綠色智能、利用清潔高效、治理科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代煤炭產(chǎn)業(yè)體系，為建設(shè)能源強(qiáng)國、構(gòu)建新型能源體系提供堅(jiān)強(qiáng)支撐。

實(shí)習(xí)編輯：王雪聰