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解讀︱雙維協(xié)同 責(zé)任閉環(huán)：消費(fèi)目標(biāo)與消納制度的協(xié)同治理之道

來源：國家能源局 時(shí)間：2026-06-24 12:35

雙維協(xié)同 責(zé)任閉環(huán)：消費(fèi)目標(biāo)與消納制度的協(xié)同治理之道

　　“十五五”時(shí)期是我國建設(shè)新型能源體系的攻堅(jiān)階段，更是實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰目標(biāo)的關(guān)鍵窗口期。可再生能源作為推動(dòng)能源革命、助力“雙碳”目標(biāo)落地的支撐力量，其發(fā)展質(zhì)量直接關(guān)系國家戰(zhàn)略全局。近年來，我國可再生能源裝機(jī)規(guī)模持續(xù)領(lǐng)跑全球，截至2026年4月底，可再生能源裝機(jī)總量已突破24億千瓦，占全國發(fā)電裝機(jī)比重超過6成。然而，發(fā)得出與用得好的結(jié)構(gòu)性矛盾日益凸顯，電力消納區(qū)域失衡與非電利用不足并存，目標(biāo)設(shè)定與考核落地存在脫節(jié)，制約了可再生能源從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效益轉(zhuǎn)型的步伐。

　　在此背景下，國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部印發(fā)《可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)和可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重制度實(shí)施辦法》（以下簡稱《辦法》），首次從“消費(fèi)端”與“消納端”雙維度構(gòu)建可再生能源保障體系，通過明確目標(biāo)設(shè)定、細(xì)化責(zé)任分工、創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)路徑、強(qiáng)化考核監(jiān)管，形成全鏈條治理閉環(huán)。這一制度創(chuàng)新不僅彌補(bǔ)了此前政策短板，更將推動(dòng)可再生能源發(fā)展全面邁入“量質(zhì)齊升”的高質(zhì)量發(fā)展新階段。

　　一、政策核心突破：破解結(jié)構(gòu)性矛盾的制度設(shè)計(jì)

　　《辦法》的出臺(tái)直指我國可再生能源發(fā)展的兩大重要瓶頸，以系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵突破。此前，我國可再生能源政策多聚焦電力領(lǐng)域，非電消費(fèi)缺乏明確要求，生物質(zhì)能供熱、可再生能源制氫等非電利用發(fā)展較慢，新能源?非電利用規(guī)模占全國能源消費(fèi)總量比重?不足1%? ；同時(shí)，重點(diǎn)用能行業(yè)企業(yè)消費(fèi)意愿不強(qiáng)，消納工作過度依賴政府部門和電網(wǎng)企業(yè)。

　　針對(duì)這些問題，《辦法》構(gòu)建了可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)與可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重兩大并行體系，形成“消費(fèi)硬約束+消納硬責(zé)任”的雙重保障。消費(fèi)最低比重目標(biāo)聚焦能源用戶，覆蓋電力與非電兩大領(lǐng)域；消納責(zé)任權(quán)重瞄準(zhǔn)省級(jí)行政區(qū)域，區(qū)分總量與非水電兩類指標(biāo)，兩者協(xié)同發(fā)力，既解決了消費(fèi)端動(dòng)力不足問題，又破解了消納端責(zé)任虛化難題。這種雙維協(xié)同的制度設(shè)計(jì)，標(biāo)志著我國可再生能源治理從單一領(lǐng)域管控向全能源領(lǐng)域協(xié)同轉(zhuǎn)變，從宏觀政策引導(dǎo)向微觀責(zé)任落實(shí)深化。

　　二、消費(fèi)目標(biāo)革新：“電+非電”雙軌并行的拓展之路

　?。ㄒ唬┠繕?biāo)體系全覆蓋，填補(bǔ)非電領(lǐng)域政策空白

　　《辦法》首次明確可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)分為電力消費(fèi)和非電消費(fèi)兩類，實(shí)現(xiàn)了能源消費(fèi)領(lǐng)域的全面覆蓋。電力消費(fèi)最低比重目標(biāo)涵蓋全部可再生能源發(fā)電種類，延續(xù)并強(qiáng)化了現(xiàn)有電力領(lǐng)域的綠色轉(zhuǎn)型導(dǎo)向；非電消費(fèi)最低比重目標(biāo)則明確納入可再生能源供熱（制冷）、可再生能源制氫氨醇綜合利用、生物燃料等種類，填補(bǔ)了此前非電領(lǐng)域缺乏明確政策要求的空白。

　　這一分類設(shè)計(jì)具有重要現(xiàn)實(shí)意義：一方面，順應(yīng)了可再生能源多場(chǎng)景應(yīng)用的發(fā)展趨勢(shì)，為地?zé)崮?、生物質(zhì)能等在工業(yè)供熱、交通燃料等領(lǐng)域的規(guī)?；瘧?yīng)用提供了政策支撐；另一方面，精準(zhǔn)對(duì)接了重點(diǎn)用能行業(yè)的脫碳需求，可再生能源制氫可聯(lián)動(dòng)鋼鐵、化工等高耗能行業(yè)降碳，生物燃料能助力交通領(lǐng)域綠色轉(zhuǎn)型，推動(dòng)形成“電力+非電”協(xié)同脫碳的格局。隨著非電統(tǒng)計(jì)核算體系的完善，非電消費(fèi)目標(biāo)將逐步納入考核，進(jìn)一步拓展可再生能源的利用空間。

　　（二）實(shí)施路徑靈活化，兼顧強(qiáng)制約束與自愿提升

　　《辦法》對(duì)消費(fèi)目標(biāo)的落實(shí)方式作出靈活規(guī)定，既明確剛性底線，又鼓勵(lì)主動(dòng)提升。在完成路徑上，電力消費(fèi)目標(biāo)可通過自發(fā)自用、綠電直連、綠證綠電交易（劃轉(zhuǎn)）等方式實(shí)現(xiàn)；非電消費(fèi)目標(biāo)則可通過可再生能源供熱（制冷）、可再生能源制氫氨醇綜合利用、生物燃料等途徑完成，充分考慮了不同行業(yè)、不同企業(yè)的實(shí)際情況，體現(xiàn)了“因地制宜、規(guī)范有序”的原則。

　　在目標(biāo)設(shè)定上，《辦法》采用“強(qiáng)制底線+自愿提升”的模式：國務(wù)院能源主管部門按年下達(dá)重點(diǎn)用能行業(yè)的最低比重目標(biāo)和過渡期限，相關(guān)行業(yè)范圍結(jié)合節(jié)能降碳要求和工作進(jìn)展動(dòng)態(tài)調(diào)整；同時(shí)，支持企業(yè)在最低目標(biāo)之上自主提升消費(fèi)比例，鼓勵(lì)具備條件的地區(qū)對(duì)政府部門、事業(yè)單位、國有企業(yè)提出更高要求。這種設(shè)計(jì)既確保了國家節(jié)能降碳目標(biāo)的剛性落實(shí)，又賦予了地方政府更大的自主空間，兼顧了政策的嚴(yán)肅性與實(shí)施的靈活性。

　?。ㄈ┖怂銟?biāo)準(zhǔn)規(guī)范化，保障數(shù)據(jù)真實(shí)可溯

　　為確保消費(fèi)目標(biāo)考核的科學(xué)性和公正性，《辦法》明確了統(tǒng)一的核算標(biāo)準(zhǔn)。其中，電力消費(fèi)最低比重目標(biāo)完成情況以可再生能源綠色電力證書作為基本憑證，嚴(yán)格遵循國家非化石能源電力消費(fèi)核算有關(guān)規(guī)定執(zhí)行；非電消費(fèi)最低比重目標(biāo)則由省級(jí)能源主管部門會(huì)同相關(guān)行業(yè)主管部門組織核算，采用熱量等核算方式。

　　同時(shí)，國務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)綠色電力證書交易和核銷的統(tǒng)計(jì)工作，確保核算數(shù)據(jù)的真實(shí)可溯。規(guī)范化的核算體系不僅為考核工作提供了堅(jiān)實(shí)支撐，更有利于營造公平透明的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)落實(shí)消費(fèi)目標(biāo)的積極性。

　　三、消納責(zé)任升級(jí)：“分區(qū)落實(shí)+市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”的閉環(huán)治理

　?。ㄒ唬?quán)重設(shè)定精準(zhǔn)化，建立分區(qū)域增長機(jī)制

　　《辦法》進(jìn)一步完善了可再生能源電力消納責(zé)任權(quán)重制度，將其明確分為總量消納責(zé)任權(quán)重和非水電消納責(zé)任權(quán)重兩類，前者涵蓋全部可再生能源發(fā)電種類，后者聚焦除水電以外的其他可再生能源發(fā)電。與此前政策相比，《辦法》的核心創(chuàng)新在于建立了分區(qū)域權(quán)重增長機(jī)制，在前期全國各省份相對(duì)均衡增長的基礎(chǔ)上，后續(xù)將適度根據(jù)區(qū)位對(duì)地區(qū)權(quán)重指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)調(diào)整。

　　這一機(jī)制設(shè)計(jì)精準(zhǔn)對(duì)接了我國能源資源分布與消費(fèi)需求的逆向格局：東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、用電需求大但可再生能源資源相對(duì)匱乏，提高其權(quán)重指標(biāo)可推動(dòng)綠電跨區(qū)域消納；西部地區(qū)資源富集但消納能力有限，權(quán)重適度增長可緩解棄風(fēng)棄光壓力，從而促進(jìn)可再生能源在全國范圍內(nèi)的優(yōu)化配置。同時(shí)，權(quán)重設(shè)定與各省份新能源利用率做好銜接，強(qiáng)化中長期消納責(zé)任引導(dǎo)，幫助地方穩(wěn)定發(fā)展預(yù)期，統(tǒng)籌規(guī)劃可再生能源開發(fā)與輸電通道建設(shè)。

　　（二）責(zé)任分工精細(xì)化，破解“九龍治水”困局

　　《辦法》對(duì)消納責(zé)任主體進(jìn)行了清晰界定，形成了“省級(jí)統(tǒng)籌、電網(wǎng)組織、主體落實(shí)、交易支撐”的責(zé)任體系。省級(jí)能源主管部門牽頭承擔(dān)消納落實(shí)責(zé)任，需制定消納實(shí)施方案并報(bào)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施；電網(wǎng)企業(yè)需加大電網(wǎng)投資建設(shè)，依據(jù)實(shí)施方案組織經(jīng)營區(qū)內(nèi)各責(zé)任主體完成消納任務(wù)，解決“棄風(fēng)棄光”的硬件瓶頸；供電企業(yè)、售電企業(yè)、電力用戶、自備電廠企業(yè)等直接承擔(dān)消納責(zé)任，主動(dòng)提升消納能力；電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織相關(guān)交易，及時(shí)披露交易信息并按要求報(bào)送數(shù)據(jù)。

　　這種精準(zhǔn)化的責(zé)任分工，改變了以往消納工作主要依靠省級(jí)政府和電網(wǎng)企業(yè)的單一模式，將責(zé)任層層傳導(dǎo)至責(zé)任主體，形成了多方協(xié)同、各司其職的治理格局，有效避免了以往“各管一攤、相互掣肘”的局面。

　?。ㄈ┭a(bǔ)充工具市場(chǎng)化，強(qiáng)化綠證交易核心作用

　　《辦法》深度融入市場(chǎng)化機(jī)制，將綠證交易作為消納責(zé)任落實(shí)的重要補(bǔ)充工具。明確各省級(jí)行政區(qū)域消納責(zé)任權(quán)重主要通過實(shí)際消納電量完成，確實(shí)無法完成的，可通過綠證交易補(bǔ)充。這一設(shè)計(jì)既體現(xiàn)了落實(shí)法定要求的行政強(qiáng)制約束，又為市場(chǎng)主體提供了靈活的履約途徑，有助于提升政策實(shí)施的可行性。

　　綠證交易的核心價(jià)值在于實(shí)現(xiàn)“證—電—碳”的有效銜接：綠證作為可再生能源電力消費(fèi)的憑證，其交易價(jià)格反映了綠色電力的環(huán)境價(jià)值，將倒逼企業(yè)提升可再生能源消費(fèi)意愿；同時(shí)，綠證市場(chǎng)的流動(dòng)性增強(qiáng)，可進(jìn)一步激活綠色電力交易市場(chǎng)，引導(dǎo)社會(huì)資本向可再生能源領(lǐng)域流動(dòng)。

　　四、監(jiān)管考核強(qiáng)化：“閉環(huán)管理+獎(jiǎng)懲并重”的執(zhí)行保障

　?。ㄒ唬┍O(jiān)測(cè)評(píng)估常態(tài)化，確保過程可管可控

　　《辦法》構(gòu)建了“季度監(jiān)測(cè)+年度評(píng)估”的常態(tài)化監(jiān)管體系，確保政策實(shí)施全程可管可控。國務(wù)院能源主管部門會(huì)同有關(guān)部門委托第三方機(jī)構(gòu)按季度開展監(jiān)測(cè)，及時(shí)掌握重點(diǎn)用能行業(yè)消費(fèi)目標(biāo)和省級(jí)行政區(qū)域消納權(quán)重的實(shí)施情況，并向社會(huì)公布；按年度組織開展評(píng)估工作，全面檢驗(yàn)?zāi)繕?biāo)完成成效。

　　同時(shí)，《辦法》明確要求各省不得限制新能源參與跨省區(qū)電力市場(chǎng)交易或綠證交易，保障市場(chǎng)公平開放。常態(tài)化的監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制，為后續(xù)考核獎(jiǎng)懲和政策調(diào)整提供了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)支撐，避免目標(biāo)淪為“紙面規(guī)定”。

　?。ǘ┛己霜?jiǎng)懲剛性化，壓實(shí)各方責(zé)任

　　《辦法》強(qiáng)化了考核獎(jiǎng)懲措施，既設(shè)立嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，又完善激勵(lì)政策，確保責(zé)任落實(shí)到位。對(duì)未完成消費(fèi)最低比重目標(biāo)的重點(diǎn)用能行業(yè)企業(yè)，需在指標(biāo)公布三個(gè)月內(nèi)通過綠證交易或其他市場(chǎng)化方式補(bǔ)充完成；逾期未完成的，將被約談、通報(bào)，并依法依規(guī)納入信用記錄，加強(qiáng)重點(diǎn)監(jiān)管。對(duì)未完成消納責(zé)任權(quán)重的省份，同樣需在三個(gè)月內(nèi)通過綠證交易補(bǔ)充，逾期未完成的，將被約談、通報(bào)，且未完成部分轉(zhuǎn)移至下一年度，五年規(guī)劃最后一年權(quán)重指標(biāo)不可轉(zhuǎn)移。

　　在激勵(lì)方面，對(duì)消費(fèi)目標(biāo)完成情況突出的企業(yè)、消納權(quán)重完成情況突出的省份，由國務(wù)院能源主管部門會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)表揚(yáng)，并優(yōu)先給予相關(guān)政策支持。這種“獎(jiǎng)懲并重”的考核機(jī)制，既增強(qiáng)了政策的剛性約束，又充分調(diào)動(dòng)了各方落實(shí)目標(biāo)的積極性，形成了“正向激勵(lì)+反向約束”的閉環(huán)。此外，《辦法》還規(guī)定，因自然原因或重大事故導(dǎo)致可再生能源發(fā)電量顯著減少或送出受限的，經(jīng)第三方評(píng)估后可相應(yīng)核減考核指標(biāo)，體現(xiàn)了考核的科學(xué)性和人性化。

　?。ㄈ┱咩暯訁f(xié)同化，融入“雙碳”整體布局

　　《辦法》明確將可再生能源消費(fèi)最低比重目標(biāo)和消納責(zé)任權(quán)重制度完成情況按國家有關(guān)規(guī)定納入相關(guān)評(píng)價(jià)考核指標(biāo)，確保政策協(xié)同發(fā)力。重點(diǎn)用能行業(yè)涵蓋鋼鐵、有色、建材、石化、化工、造紙、航空等高排放行業(yè)及數(shù)據(jù)中心等新興領(lǐng)域，這些行業(yè)碳排放占全國比重較高，其可再生能源消費(fèi)比例的提升，將直接推動(dòng)全國碳排放下降，助力碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

　　同時(shí)，《辦法》的實(shí)施與2035年風(fēng)電太陽能裝機(jī)36億千瓦以上等目標(biāo)相銜接，通過壓實(shí)地方消納責(zé)任和行業(yè)消費(fèi)責(zé)任，為可再生能源規(guī)劃建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)保障。這種政策協(xié)同性避免了單一政策“單兵突進(jìn)”，形成了多政策聯(lián)動(dòng)、多目標(biāo)協(xié)同的治理格局，確?？稍偕茉窗l(fā)展始終服務(wù)于國家能源安全新戰(zhàn)略和“雙碳”整體布局。

　　《辦法》的出臺(tái)是我國可再生能源治理體系的一次重要革新，具有深遠(yuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義和戰(zhàn)略價(jià)值。站在新的發(fā)展起點(diǎn)，《辦法》的落地實(shí)施將為我國可再生能源發(fā)展注入強(qiáng)勁動(dòng)力。隨著政策的逐步推進(jìn)，各方責(zé)任的全面落實(shí)，市場(chǎng)化機(jī)制的不斷完善，我國可再生能源將迎來更為廣闊的發(fā)展空間，為實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)、建設(shè)能源強(qiáng)國提供堅(jiān)實(shí)支撐。（國家發(fā)展改革委能源研究所所長 呂文斌；可再生能源中心副主任 陶冶）

責(zé)任編輯：于彤彤