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徐進：“十五五”時期我國非化石能源發(fā)展的前景與挑戰(zhàn)

來源：中國能源觀察 時間：2026-07-30 11:00

“十五五”時期我國非化石能源發(fā)展的前景與挑戰(zhàn)

——《新型能源體系建設“十五五”規(guī)劃》的深度解讀

中國能建集團投資有限公司二級管理專家、總經濟師 徐進

　　《新型能源體系建設“十五五”規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）已正式印發(fā)，對未來五年我國能源發(fā)展作出全面系統(tǒng)部署?！兑?guī)劃》明確提出“堅持風光水核等多能并舉，實施非化石能源十年倍增行動，‘三北’風電光伏基地、西南水風光一體化基地、沿海核電基地、海上風電基地和分布式新能源成為非化石能源主要生產高地”“推動非化石能源供應形成五大增長板塊”。這表明非化石能源發(fā)展前景仍十分廣闊，總體布局已經確立，發(fā)展路徑更加明確，空間分工日趨成熟，但面臨的挑戰(zhàn)同樣不可忽視。在這一宏大背景下，未來五年我國能源電力供應結構將迎來大洗牌，風光裝機穩(wěn)居主力，水電布局出現轉機，核電發(fā)展實現躍升，綠電全面普及，共同構筑起清潔低碳、安全高效的新型能源體系。

　　“三北”風電光伏基地“雄姿再展”

　　按照《規(guī)劃》目標，到“十五五”末，我國風光裝機規(guī)模將達到我國電力總裝機的一半以上，據此推算，未來五年我國風光年均新增裝機規(guī)模預計在2億千瓦上下。作為國家“十四五”至“十五五”期間非化石能源增長的核心板塊，“三北”風光基地的戰(zhàn)略定位是以電力外送為主要功能、兼顧生態(tài)修復等使命，將按照國家統(tǒng)一部署，以庫布其、烏蘭布和、騰格里、巴丹吉林沙漠為開發(fā)重點區(qū)域，以其他沙漠、戈壁和荒漠地區(qū)為重大補充，加快建設以外送為主的大型風電光伏基地，加大推進“三北”荒漠化防治和風電光伏一體化工程建設，加緊探索“光伏+治沙”新模式，加力推進新疆、黃河上游、河西走廊、黃河“幾字彎”、冀北、松遼等新能源基地建設，努力實現經濟效益與生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

　　實際上，大型基地建設在我國新能源發(fā)展歷程中并非第一次出現，早在2006年甘肅省就提出“建設河西風電走廊、再造西部陸上三峽”戰(zhàn)略構想，并于2008年獲國家發(fā)展改革委批準。2013年1月國務院頒布的《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》（國發(fā)〔2013〕2號）也確立了“建設河北、蒙西、蒙東、吉林、甘肅、新疆、黑龍江以及山東沿海、江蘇沿海風電基地，到2015年，大型風電基地規(guī)模達到7900萬千瓦”的目標，成為三北風光基地雛形。

　　“十四五”時期，因“雙碳”目標的提出和新型電力系統(tǒng)的構建，“三北”風電光伏基地建設可追溯至2022年國家發(fā)展改革委、國家能源局發(fā)布的《以沙漠、戈壁、荒漠地區(qū)為重點的大型風電光伏基地規(guī)劃布局方案》，首次提出在西北、華北、東北（“三北”）13省區(qū)沙漠、戈壁及荒漠地區(qū)建設大型風電光伏基地群，“三北”風光基地正式確立，現正按批次有序推進。

　　作為國家級大戰(zhàn)略，盡管“三北”風光基地建設正掀起建設高潮，但仍面臨難以想象的挑戰(zhàn)與瓶頸，突出表現在三個方面：首先，電網消納與外送通道不相配。風光項目建設周期大多為1—2年，而配套特高壓輸電通道規(guī)劃審批及建設周期則長達3—5 年，不可避免地存在“電源等路”等情況，且部分已建通道的利用率不高，棄風棄光在部分省份呈回升趨勢；其次，系統(tǒng)調節(jié)能力不足與投資壓力并存。因為高比例新能源接入對電網調峰調頻提出極高要求，光熱等新型儲能配置成本高且商業(yè)模式尚不成熟，火電參與調峰會排放大量溫室氣體，尤其是新能源全面入市后，電價機制與消納市場尚未完全理順，收益面臨較大不確定性，直接影響到投資主體意愿；再者，資源承載力差與生態(tài)治理矛盾尖銳?！叭薄钡貐^(qū)生態(tài)環(huán)境本就十分脆弱，加上生態(tài)與耕地保護紅線、礦權重疊、采煤沉陷區(qū)分散等多重空間約束，導致規(guī)劃選址與項目落地矛盾顯現，各方利益難以有效協(xié)同。

　　西南水風光一體化基地“落子成局”

　　水電作為傳統(tǒng)能源中主要的清潔能源，憑借其可再生、無污染、運行成本低及調度靈活等顯著優(yōu)勢，在我國能源結構轉型與“雙碳”目標實現過程中扮演著難以替代的基石角色。尤其是雅魯藏布江下游水電工程自2025年7月正式開工建設后，掀起西南水電基地開發(fā)新高潮，我國水電開發(fā)迎來又一個“黃金廿年”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃綱要》已正式提出，“推進雅礱江、金沙江上游、瀾滄江上游、藏東南（玉察）等流域水風光一體化基地建設”，其戰(zhàn)略意義不言而喻。

　　目前，我國已規(guī)劃了包括金沙江、雅礱江、大渡河、瀾滄江、怒江、烏江、長江上游、黃河上游等在內的13大水電基地，如果都能得到有效實施，未來這13大水電基地都有可能從以水電開發(fā)為主向水風光互補、送受端一體的大型清潔能源配置樞紐轉變。

　　實際上，水力發(fā)電與風光發(fā)電具有天然互補性，雙方都屬于清潔能源，夏秋季豐水期水電出力高峰對應風光低谷，冬春季風光出力高峰對應枯水期水電出力低谷；同時日內亦呈現“晝光夜風”與水電靈活調峰的協(xié)同，讓三者結合可有效平抑波動、輸出穩(wěn)定電力。而且，西南地區(qū)水電流域大多屬于梯級開發(fā)，通過聯合運行，具備多年調節(jié)能力，能有效充當“調節(jié)器”作用，平抑風光發(fā)電的間歇性、隨機性和波動性，尤其是當風電、光伏發(fā)電不穩(wěn)定時，水電站能快速調節(jié)出力，把波動大的綠電變成穩(wěn)定輸出的優(yōu)質電能。如果再搭配抽水蓄能電站，效果將更佳。

　　然而，任何事物都有兩面性，面臨的挑戰(zhàn)與風險同樣不容忽視：一是體制機制與利益協(xié)調困難重重。因流域內水電、風光開發(fā)主體多元，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與利益共享機制，加上“水風光”容量配比、電價結算及輔助服務市場規(guī)則尚不健全，導致聯合調度困難重重、互補效益難以達到最大化；二是輸電通道與消納瓶頸突出。水資源富集區(qū)大都遠離負荷中心，特高壓外送能力不足，豐水期易“窩電”、枯水期帶不動，疊加受端電網接納能力有限，跨區(qū)交易機制不健全制約大規(guī)模電力外送能力；三是工程建設與生態(tài)約束凸顯。龍頭水庫征地移民難度大、投資高，高海拔復雜地形施工運維難度增加，生態(tài)保護紅線“碰不得”，平衡開發(fā)與環(huán)境保護壓力顯著；四是技術運行與安全風險不可忽視。水電本身受季節(jié)性影響較大，高比例新能源接入將導致系統(tǒng)慣量下降，尤其在極端氣候頻發(fā)下導致徑流預測難、出力波動大，對秒級精準預測、構網型技術及多能協(xié)同控制提出極高要求；五是資源配置與市場機制有待優(yōu)化。新能源資源競爭性配置分散，難以實現流域統(tǒng)籌，水電分層調節(jié)潛力無法充分釋放以平抑風光波動。同時，現行水電價格機制未充分體現其調節(jié)價值，水電由“電量供應”向“容量支撐”轉型的經濟補償機制缺位。上述問題如果得不到妥善解決，水風光一體化實施效能將會大打折扣。

　　沿海核電基地“密集開建”

　　我國核電正從能源的邊緣走到中心?！笆奈濉睍r期，我國在運在建和核準待建的核電機組達112臺，總裝機容量達1.25億千瓦，居世界第一?，F如今，我國沿海自北向南8個省份都布局有核電，其中，遼寧徐大堡是我國最北端的核電基地，海南昌江則是最南端的核電工程，橫跨直線距離達2150千米。核電已經成為東部沿海地區(qū)重要的支撐電源和主力電源。2024年，核電以不到2%的裝機占比，貢獻了全國4.7%的發(fā)電量。

　　“積極安全有序發(fā)展核電”已被寫入《中華人民共和國能源法》，意味著核電將承載重要使命?！笆逦濉币?guī)劃綱要提出的109項重大工程項目中，“沿海核電”被列入構建現代化基礎設施體系方面新型能源體系建設的重大工程之一。同時，我國核電技術已走在世界前列，“華龍一號”實現批量建設，在運及核準在建機組總數達41臺，位居全球第一；山東石島灣高溫氣冷堆示范工程“國和一號”建成投運，是全球首座第四代核電技術商業(yè)示范電站；海南昌江多用途小型堆科技示范工程“玲龍一號”是全球首個通過國際原子能機構（IAEA）安全審查的陸上商用模塊化小型堆，計劃于2026年投入運行，標志著我國核電小型化取得關鍵突破；快堆、熔鹽堆等新一代核能技術系統(tǒng)研發(fā)與國際先進水平同步，我國已成為全球少數幾個擁有完整核電工業(yè)體系的國家之一，實現了從局外人到跟跑、并跑再到領跑者的歷史性跨越。

　　實際上，核電具有其他電力品種無可比擬的綜合優(yōu)勢，既擁有傳統(tǒng)煤電的高能量密度性和穩(wěn)定性，又擁有風光水等可再生能源的低碳清潔性和經濟性，除短暫換料與大修外，能以額定功率長期穩(wěn)定運行，滿足基荷電源“可靠、充足、清潔、經濟”四大要求，具有極為重要的政治、經濟、科技、生態(tài)等戰(zhàn)略價值，是替代化石能源的最佳選擇。按照《規(guī)劃》，到“十五五”末，我國核電裝機規(guī)模將達到1.1億千瓦，成為世界上首個邁入核電裝機億千瓦級的國家。屆時，我國的風光水火核等五大發(fā)電品種的裝機規(guī)模均為世界第一，這將是史無前例的成就。

　　另一方面，我國核電發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)也是顯而易見的：其一，“鄰避效應”顯著，受日本福島核事故影響，人們仍在“談核色變”，公眾對核安全及放射性廢物處理的擔憂極大地影響到項目選址與社會支持度；其二，資源與技術瓶頸突出，我國天然鈾對外依存度居高不下，一些關鍵設備與材料仍依賴進口，“卡脖子”難題仍在；其三，盈利空間受到擠壓。核電初始成本大、單位造價較高，隨著電力市場化全面鋪開，且作為基荷電源缺乏調峰靈活性，電價面臨下行風險，企業(yè)盈利空間被壓縮；其四，空間布局與安全監(jiān)管矛盾顯現?，F有核準的機組全部位于沿海地帶，內陸核電因安全顧慮長期停滯，加上現有監(jiān)管體系主要針對大型壓水堆，難以完全適配小型堆、高溫氣冷堆等新技術及核能供熱、制氫等綜合利用新場景，全生命周期法規(guī)標準尚待完善，距離商業(yè)化應用仍有較長的距離。

　　海上風電基地“乘風破浪”

　　隨著陸上風電開發(fā)高峰期已過，海上風電將成為我國風電開發(fā)又一片“藍?！薄Ｏ噍^于陸上風電，海上風電特指在潮間帶、近?；蛏钸h海等區(qū)域建立風力發(fā)電場，是一種使用離岸風力能源的方式。兩者的主要差異在于海上風速更高風向更穩(wěn)且不占用寶貴土地資源，不足之處在于建設運維成本更高且受海洋環(huán)境制約更大。近年來，因技術進步，海上風電已邁入規(guī)?；虡I(yè)開發(fā)階段。截至2025年底，我國海上風電累計裝機規(guī)模達4700萬千瓦，連續(xù)5年位居全球第一，其中2025年新增裝機占世界新增并網總量的78%，持續(xù)領跑。

　　另外，隨著近海資源開發(fā)趨于成熟，深遠海將成為我國海上風電發(fā)展的主戰(zhàn)場。據初步測算，我國離岸300千米范圍內海上風能資源經濟技術開發(fā)量近30億千瓦。而且，我國海上風電開發(fā)具有先天優(yōu)勢，發(fā)電能力遠高于陸上風電，且貼近東部沿海用電負荷中心，正在成為我國實現“雙碳”目標、建設海洋強國、推動能源轉型、保障供電安全、帶動產業(yè)升級的關鍵抓手，尤其是在全面實施碳排放雙控的背景下，海上風電對東部沿海省份的戰(zhàn)略價值愈發(fā)凸顯。我國明確提出在渤海、黃海、東海、南海四大海域建設海上風電基地，規(guī)范有序推進深遠海風電開發(fā)，推動海上風電累計并網裝機規(guī)模達到1億千瓦以上的目標，相當于在“十四五”末的基礎上翻一番。

　　近年來，隨著關鍵裝備自主化水平不斷提升，推動海上風電開發(fā)從近海加快走向深遠海。譬如，世界最大海上換流站“海風之心”成功安裝運行，能將周圍163臺風機的交流電轉換為高壓直流電送出；全球單機容量最大的漂浮式海上風電平臺首次應用國產化特種聚酯纖維系泊纜，單根可承受約1300噸拉力；海上浮托安裝技術日趨成熟，實現全天候、全序列、全海域覆蓋；大容量風機、超長葉片、動態(tài)海底電纜等關鍵設備實現全鏈條創(chuàng)新發(fā)展，已建成全球產業(yè)規(guī)模最大、產業(yè)鏈最完整的海上風電產業(yè)集群；“海洋牧場+海上風電+儲能+制氫”等綜合能源島新模式從試點走向示范，實現了從單一發(fā)電向多能互補、立體利用轉型，我國海上風電必將迎來規(guī)?；l(fā)展黃金期。

　　當然，由于我國海上風電發(fā)展起步較晚，經驗積累不夠，呈現出“大而不強、全而不優(yōu)”的特征，面臨成本高企、審批復雜、技術欠缺、消納瓶頸、生態(tài)壓力、模式單一等突出問題，讓海上風電發(fā)展存在較大“不確定性”。尤其是隨著《關于深化新能源上網電價市場化改革 促進新能源高質量發(fā)展的通知》（136號）文頒布實施，給剛剛邁入平價時代的海上風電帶來阻力，因交易電價持續(xù)下降（現已低于當地燃煤標桿電價）、總體單位建造成本大幅上升（深遠海風電開發(fā)成本要比近海高出1倍以上）、生產運維成本居高不下（約占全生命周期成本的1/4），項目經濟性難題待解，直接影響到企業(yè)投資熱忱；還有海上風電機組長期處于高鹽霧、高濕度、強腐蝕等惡劣環(huán)境，需要承受狂風巨波、流動載荷及海水長期侵蝕，對機組運行可靠性要求遠高于陸上機組；加上我國海上風電相關關鍵核心技術亟待突破，適用于深遠海項目的柔性輸電技術仍處于示范狀態(tài)，部分關鍵設備與元器件仍依賴進口，主軸軸承國產化率不到60%，高壓大功率IGBT芯片、干式薄膜電容器、高壓直流海底電纜所需優(yōu)質絕緣材料等關鍵零部件對外依存度較高。另外，近海資源緊張與深遠海開發(fā)壁壘、單一功能用海與復合開發(fā)需求增長、多頭管理與審批流程冗長、開發(fā)強度與生態(tài)承載力失衡等現實問題，也是制約開啟海上風電“盛宴”的關鍵之局。

　　分布式新能源“可堪大任”

　　伴隨著全球能源轉型的深入推進，作為一種新型的能源綜合利用系統(tǒng)——分布式新能源已從邊緣補充走向舞臺中央，成為中國新型能源體系的不可缺少組成部分和實現“雙碳”目標的重要支撐，其發(fā)展不僅關系到能源技術的革新，更影響到生產生活方式的綠色變革。近幾年，借助“千鄉(xiāng)萬村馭風行動”和“千家萬戶沐光行動”之東風，我國分布式能源取得長足進步。截至2025年，我國分布式光伏累計裝機規(guī)模約5.3億千瓦，分散式風電裝機規(guī)模超2000萬千瓦，分布式天然氣裝機達3500萬千瓦，成為更好滿足人民群眾用能需求、優(yōu)化能源結構、推動節(jié)能減排和促進社會經濟發(fā)展的“利器”。

　　當前，我國分布式能源系統(tǒng)仍處于起步階段，尚未形成經濟化的產業(yè)規(guī)模，但市場潛力巨大、發(fā)展前景廣闊。分布式能源是指用戶側可以獨立運行，以小型設備充分利用可再生能源或天然氣等清潔能源，滿足用戶多種用能需要的小型能源系統(tǒng)，按利用燃料種類，可劃分為分布式天然氣能源站、分布式光伏、分散式風電以及其他利用生物質、太陽能光熱、小水電等可再生能源的分布式能源。它并非取代大電網，而是因其“就近供應、高效利用、多能互補”的特性，在助力碳達峰碳中和、保障偏遠地區(qū)供電穩(wěn)定性、推動農村用能革命等方面展現出不可替代的戰(zhàn)略價值。由此可見，分布式能源雖然看起來“不起眼”，但實際功效不可小覷。

　　“十五五”期間我國分布式能源發(fā)展重點涵蓋以下五大方面：一是著力建設零碳園區(qū)。在工業(yè)負荷大、資源條件好的地區(qū)，建設一批源網荷儲一體化綠色用能園區(qū)，促進風、光及生物質、地熱等小眾能源的就地轉化和消納，滿足園區(qū)電、熱、冷、汽、氫等多樣需求；二是推進零碳鄉(xiāng)村建設。結合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，建設一批分布式光伏、分散式風電，推廣農光互補、漁光互補、牧光互補等發(fā)展模式；三是推動建筑光伏一體化。推廣光伏屋頂、光伏幕墻、光儲充電車棚等應用場景，打造以建筑為載體的分布式能源，建設零碳樓宇；四是促進交能融合發(fā)展。充分利用各類交通設施開發(fā)建設充換電站、加氫站，推動交通與能源一體化設計與建造，實現交通運輸電氫替代；五是合理布局分布式天然氣能源站。重點在醫(yī)院、銀行及工業(yè)園區(qū)等高可靠性需求場景，建設一批能提供熱、冷、汽等綜合能源服務的天然氣能源站，并作為備用和調峰資源，增強系統(tǒng)韌性。

　　總體而言，盡管分布式能源同樣大有作為，但仍面臨并網消納難、協(xié)調協(xié)同難、模式盈利難以及技術集成難等現實問題，需要徐徐圖之：在并網消納上，要加快配電網升級改造，因地制宜建設微電網，按照可觀、可測、可調、可控標準，不斷提升分布式能源綜合承載力和消納能力，推動源網荷儲協(xié)同發(fā)展，破解電網接不進來、儲能跟不上的難題；在業(yè)務協(xié)同上，要統(tǒng)籌好分布式能源的合理開發(fā)規(guī)模與科學布局，謀劃好系統(tǒng)配套，強化綠證市場、碳市場與綠色產品認證的有效銜接，提升綠色電力價值；在模式創(chuàng)新上，要從單純的供能需求轉化為一體化綜合服務，不斷拓展新的應用場景，積極爭取政策支持與稅務優(yōu)惠，盡量挖掘不同盈利方式，全面降低單位運營成本，確保項目有穩(wěn)定收益來源；在技術攻關上，要加大光儲一體機、構網型控制、柔性直流輸電等關鍵核心技術攻關，推廣AI新算法應用，實現海量分布式資源出力預測、故障預警及邊緣計算自治，為分布式能源發(fā)展提供堅強技術支撐。

責任編輯：劉礎琪